原标题：学前教育立法中权利冲突的主要表现

　　本文尝试将学前教育立法中的主要权利冲突归纳为九种类型，其中前七种属于权利之间的冲突，后两种属于权利内部的冲突。

　　1．国家教育权与社会教育权的冲突

　　一方面，国家教育权和社会教育权的冲突表现在国家举办公办幼儿园和社会举办民办幼儿园的利益冲突上。学前教育的总体规模是有限的，任何一种类型幼儿园的规模扩张就意味着其他类型幼儿园的规模缩减。

　　《草案》第 6 条提出发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。

　　在2018 年颁布的《 中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提出: 到 2020 年，公办园占比原则上达到 50%，公办园和普惠性民办园在园儿童达到 80%，同时要求小区配套幼儿园只能举办公办园和普惠性民办园。

　　《草案》则进一步提出小区配套幼儿园只能举办公办园，这意味着公办园在园儿童的占比将进一步增长。但是，对于民办幼儿园举办者来说，公办幼儿园的规模扩张就意味着民办幼儿园的规模缩减。

　　另一方面，国家教育权和社会教育权的冲突表现为国家财政对公办幼儿园和民办幼儿园的不同支持力度上。在一定时间内，政府投入学前教育的财政经费是相对固定的，并通过一定的比例分配到公办园和民办园。

　　《草案》第 63 条第 2 款提出，各省要制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。这就意味着政府财政将按照不同标准分配到公办园和普惠性民办园，另外《草案》第 64 条专门提出政府应当通过多种形式支持普惠性民办幼儿园发展。但值得注意的是，《草案》没有提及对非普惠性民办幼儿园的补助或支持。

　　2．国家教育权与家庭教育权的冲突

　　国家教育权与家庭教育权的冲突表现在国家对于学前儿童在家教育的态度上。2019 年，我国的学前教育毛入园率已经达到 83．4%，远远超过了《国家中长期教育改革与发展规划纲要( 2010—2020 年) 》确定的发展目标。但是我们应当看到，还有部分监护人是希望让学前儿童在家教育的。学前教育不是义务教育，不带有强制性，这就需要国家为这部分监护人提供在家教育的支持。

　　这其中既包括针对监护人的教育支持，也包括为在家教育的学前儿童提供必要的教学、场所和机会的支持，例如定期组织在家教育的学前儿童进行集体活动。

　　国家教育权与家庭教育权的冲突还表现在政府与部分学前儿童监护人在学前教育理念上的冲突上。例如，《草案》第 39 条第 1 款规定，幼儿园不得教授小学阶段的教育内容。但根据笔者在全国的问卷调研，仅有 6.5%的监护人反对学前教育小学化。

　　3．国家教育权与幼儿园办学权的冲突

　　国家教育权与幼儿园办学权的冲突主要表现为幼儿园办学自主权的范畴确定。政府如果对幼儿园内部事务介入较多，就会导致幼儿园办学自主权的缩减。《草案》中规定政府对幼儿园监管的条文非常多，例如第 6 章具体规定了各个政府部门对幼儿园的安全管理、收费管理、信息公示、督导问责、质量检测等管理内容，但是对于幼儿园内部经费、人事、工资、职称、教学等办学自主权相关内容却没有提及。

　　4．国家教育权与教师教学权的冲突

　　国家教育权与教师教学权的冲突表现在工资待遇上。笔者在全国的问卷调研显示，57.03%的学前教师认为自己的收入低于当地平均收入，只有5.9%的学前教师认为自己的收入高于当地平均收入。根据《教师法》第 25 条规定，教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平。

　　学前教师当然属于教师，但是学前教师的平均工资一般和当地公务员的工资差距非常大。《草案》对于学前教师的工资收入没有提及具体的标准或者参照，这很有可能使得学前教师低工资的现象一直持续，并继而影响学前教育的整体质量。

　　国家教育权与教师教学权的冲突还表现在公办幼儿园教师编制上。笔者调研后发现，当前我国公办幼儿园编制紧缺问题极为严重，甚至有的公办幼儿园仅有园长一人有编制。因此，公办幼儿园教师编制的问题如果要得到根本解决，就意味着《学前教育法》必须在编制和经费问题上有重大突破。

　　5．社会教育权与家庭教育权的权利冲突

　　社会教育权与家庭教育权的冲突表现在社会能否为学前儿童的监护人提供其所希望的教育环境、教育场所和教育机会上。例如，社区能否为学前儿童提供适宜的活动场地，社会公共文化设施能否对学前儿童提供公益服务等。

　　对于社会有关机构来说，学前儿童监护人的这些要求可能会增加自身的建设成本和运营成本，从而形成两者间的权利冲突。

　　社会教育权与家庭教育权的冲突还表现为部分民办幼儿园的高收费与监护人追求性价比之间的冲突。

　　例如，对于当前人民群众意见较大的“入园贵”问题来说，并不是所有的幼儿园入园都贵，而只是一部分高收费的“贵族”“豪华”民办幼儿园收费较高。《草案》在第 27 条专门设置了逐利限制条款，试图确保学前教育的公益性导向，避免其沦落为营利的工具。

　　6．幼儿园办学权与家庭教育权的冲突

　　幼儿园与监护人的权利冲突主要表现为在园儿童监护人能否参与幼儿园的内部治理。很多幼儿园办园者担心学前儿童监护人过度参与幼儿园内部事务，会影响幼儿园负责人的决策。但作为在园儿童监护人，则期望能在幼儿园的内部管理上发表自己的意见、影响幼儿园的决策、监督幼儿园的办园行为，因而形成两种权利的博弈。

　　7．幼儿园办学权与教师教学权的冲突

　　幼儿园办学权与教师教学权的冲突也是一个长期的话题。出于便于管理的考量，幼儿园希望能通过内部的管理制度、奖惩制度对教师的教育教学情况进行监督管理，甚至进行奖惩，而学前教师则希望能有一个更加开放、宽松和人性化的管理空间。

　　同时，在工资待遇、聘用合同等方面，两者都容易产生利益的差异，从而导致权利的冲突。

　　例如，笔者在调研中发现，一些幼儿园，尤其是民办幼儿园为了规避《劳动法》第 20 条用人单位必须和连续在本单位工作十年以上人员签订无固定期限劳动合同的规定，就在教职工工作未满十年时不再续签劳动合同。再如，还有部分 学前教师被其他幼儿园高薪挖走，也在一定程度上影响了幼儿园的正常办园。

　　8．国家教育权内部的权利冲突

　　在国家教育权等权利主体的内部，也存在着权力冲突的现象。这种权力冲突，一方面表现为国家与地方各级政府在学前教育管理方面的权力竞逐与义务规避; 另一方面则表现为同级政府不同政府部门之间的权力冲突。例如，有的政府部门希望扩展自己在学前管理方面的权限，而有的政府部门则希望推卸自己在学前管理方面的职责，因而引发国家教育权内部的冲突。

　　这次《草案》将 0—3 岁早期教育排除在学前教育立法之外的部分原因，很可能是《草案》试图通过回避教育行政部门与其他相关行政部门的利益博弈，避免《学前教育法》立法中途夭折。

　　9．学前儿童内部的权利冲突

　　即使在学前儿童内部，也存在着受教育权的冲突。

　　首先，《草案》第 2 条将学前教育的儿童年龄界定在 3 周岁到小学前，这就意味着 0—3 岁儿童接受学前教育的空间受到了挤压。而如果将 0—3 岁儿童的学前教育纳入《学前教育法》的范畴，又可能影响 3 岁到小学前儿童的学前教育投入。

　　其次，笔者在全国的问卷调研显示，88%的监护人希望将孩子送到公办幼儿园，这与我国当前公办幼儿园在园儿童尚不足全部在园儿童总数 50%的现状是冲突的，势必会引发受教育权的内部竞争。

　　最后，残疾儿童和少数民族儿童需要在学前教育过程中得到更多或者更特殊的保障。但是在学前教育经费总额有限的情况下，对这些少数群体的学前教育倾斜性投入，势必削弱多数学前儿童的受教育权保障程度。从目前的《草案》看，对上述两个群体的倾斜性保障尚缺乏实质性的规定。