原标题：进步与提升空间：教师编制政策反思

　　县域内师资供需增量满足依赖教师编制供给。当下我国教师编制现状与问题是已有所有教师编制供给政策的累积效果，不同教师编制供给政策针对不同时期的问题，对教师队伍建设产生了积极作用，同时也具有一定的时代局限性。教师编制政策考虑了学生端的需求与教师端的供给，但对教师需求与供给变相增大双向挤压形成的教师供需增量的回应不够。

　　(一)教师编制标准向城取向逐渐破除，但惯性思维阻碍教师存量重组

　　2014年我国教师编制标准改革之前，教师编制标准具有向城取向特征。1984年《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》规定城镇的师班比标准高于农村。2001年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定师生比标准沿城市、县镇与农村依次降低。2014年城乡教师编制标准统一，农村师生比标准提高，这是改善农村教师编制供给相对缺乏的政策起点，但不可否认，城乡统一编制标准是对农村学校教师实际需求的一个迟到的肯定。

　　长期向城取向的教师编制配置思维使农村教师存量重组仍然面临困难。一方面，依据师生比标准配置教师，教师向城镇一定规模学校聚集具有规模效益合理性。向城取向下形成的城镇一定规模学校已是既成事实，城乡学校规模差异大，基于师生比配置教师，使城镇一定规模学校对教师产生“规模效益”，城镇学校教师需求依据编制政策规定的师生比标准就可以得到满足。

　　在理想规模学校假设的认识惯性下，农村小规模学校与寄宿制学校的师资消耗长期以来被忽视。教师资源的向城取向，更多被观察到的是“规模效益”取向，如果不改变简单依据在校学生数量核算教师需求方式(单一以学生数量与师生比的乘积确定教师编制供给)，城乡之间教师编制供给将稳定“合法”地保持着这种差异。另一方面，城市学校教师资源需求中“棘轮效应”影响区域教师资源再分配。

　　“棘轮效应”即消费习惯形成后难以降低标准。城镇学校由于规模效益，享受了相对充裕的师资，师资的充裕又会吸引生源，规模效益意味着规模大的学校其财政性投入增加与办学条件也更容易改善;乡村与之相反。城镇学校规模优势循环与乡村学校规模劣势循环逐渐形成。城镇学校基于充裕的教师、经费与办学条件资源运行，形成“棘轮效应”。在“棘轮效应”作用下，城镇学校不愿意向下调整学校资源，如果调减城镇学校教师，城镇学校会表现出更大的反差。“棘轮效应”在一定程度上阻碍教师存量重组。

　　(二)供需增量动因逐渐纳入编制标准，但政策表达尚需进一步可操作化

　　从县域内教师的需求与供给现实特征出发，应该在教师编制供给与分配中对教师供需增量产生的动因有所回应。教师编制标准政策是否回应教师供需增量动因主要考察两方面：动因是否纳入教师编制标准与动因被纳入后对现实供需增量的回应程度如何。

　　班级规模(以师班比的操作性指标出现在教师编制标准政策中)是教师需求增量产生的动因中唯一被操作性界定的动因，但对班级面向的教师需求回应不够。1984年《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》进行了以班师比标准配置城乡师资的探索，但农村学校师班比标准低于城镇。2002年《教育部关于贯彻<国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知>的实施意见》将2001年出台的师生比编制标准基于标准班额折算成师班比。师班比标准的纳入超越简单师生比标准在理论上增强了教师编制配置的严谨性，但在实际政策规定中，农村师班比相对较低的编制标准，以及政策文本中基于标准班额将师生比标准折算成师班比均表明农村学校，尤其是农村小规模学校班级面向的教师需求并未因师班比标准的纳入而得到实质性解决。

　　寄宿制学校与学科壁垒推动教师供需增量的基本事实在教师编制标准政策中也有回应，但政策回应时所使用的劝告工具不适合当前政策实施环境。2001年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》提到寄宿制中小学要“按照从严从紧的原则适当增加编制”，2014年《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》提到：“在县域范围内统筹中小学教师资源，确保基本开齐开足国家规定课程，特别是体育、音乐、美术、科学技术等课程。”为额外满足面向寄宿制学校与学科壁垒推动的教师供需增量，教师编制标准政策所使用的是劝告工具。但劝告工具要求政策对象具有较高能动性，能在获取政策信息后自动调节行为，当下教师编制政策环境尚不适宜使用劝告工具，原因有三：首先，县级教育行政部门与农村学校无法通过主动作为增加农村教师编制;其次，以师生比标准配置教师，难以主动催化教师向编制相对缺乏的农村学校流动;最后，基于地方负责的管理体制，从经济理性出发，县级教育行政部门缺乏增加农村教师编制的内在动机。

　　(三)农村教师编制补充项目相继出台，但补充编制实质性效果不显著

　　农村教师编制补充渠道可以分为农村教师编制常规性补充与农村教师编制项目类补充。20世纪90年代以来，为加强农村教师的补充，国家陆续出台了一系列政策，构成了以公开招考为主、特岗教师和公费师范生等为辅的补充渠道。相继出台的农村教师编制补充项目在地域与人群维度上建构资源空间，较大范畴地调动与盘活人力资源。农村教师编制补充项目有利于农村教师队伍建设，能在一定程度上缓解农村教师供需增量得不到满足的问题，但实质性效果不显著，即补充可达性与存量稳定性略显不足。

　　编制补充渠道不能与产生教师供需增量的动因定向匹配使教师补充的可达性不够。在已有的农村教师编制补充项目中，如“特岗教师”“师范生公费教育”等政策，仅有地域满足定向，而学校规模与功能，教师专业与年龄性别推动的教师供需增量未被定向满足。且在地域定向满足中，农村教师编制补充政策文本中均使用广义上的“农村”概念，包括“县镇”与“乡村”，有关调查显示，真正能下到农村地区的特岗教师还是较少，免费师范生就业主体区域是城市(包括县城)，补充教师到达有强劲教师供需增量的相对弱势农村学校较为困难，相对弱势农村学校的实际教师供需增量难以满足。

　　教师编制补充政策对农村学校临时性地教师补充无法保证农村教师存量的稳定性。教师编制补充政策多方面提供优惠条件提高农村教育拉力，优惠条件可分为服务期间经济性补偿与服务期后发展性补偿，后者相对于农村教师职业吸引力来讲属于外围拉力。同时教师编制补充政策规定的服务期普遍较短，2006年《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》提出：“特设岗位教师聘期3年”;2018年《关于转发教育部等部门教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法的通知》规定，公费师范生从事中小学教育工作6年以上，到城镇学校工作的公费师范生应到农村义务教育学校任教服务至少1年。

　　服务期较短降低了农村教师相较于去城市优势学校任教或从事其他职业所付出的机会成本，服务期后的发展性补偿能初步补偿到农村教师服务期间所付出的机会成本，此政策激励逻辑在促进农村教师补充的同时，不利于农村教师编制存量稳定，且难以有效保证补充教师能在服务期间实质性地服务于农村教育，教师编制补充政策在一定程度上不是满足农村教师供需增量的理想措施。