原标题：村小校长责权失衡的现实镜况

　　（一）应有权力与实有权力不匹配

　　关于村小校长的权力，调研对象中70.5%的村小校长认为“实际权力不够”，24.1%的认为“说不清”。村小校长的应有权力与实际权力不匹配，实际权力不足主要表现为三方面。

　　1.人事权不充分

　　作为村小的行政最高负责人，校长理应有权对学校内部的各种人力资源进行合理配置和调整，《教育法》第二十八条也规定：“校长有权聘任教师及其他职工，实施奖励和处分。”但从现实情况来看，29.5%的村小校长认为自己的人事权不充分，57.8%的村小校长认为自己几乎没有人事权。具体地，有97.6%的村小校长认为自己没有学校教师的招考、招聘的权力；当学校出现不合格教师时，98.2%的村小校长认为自己无权辞退；40.7%的村小校长认为自己“没有权力”对教师实施奖励和处分。

　　对于村小来讲，受传统行政管理体制的影响，其人事权大多在上级教育行政部门的人事主管单位和乡镇学区。学校中层管理人员一般由县级教育行政部门任免，而对于教师的招聘和分配，也一般都由县级人事部门会同县级教育行政部门来运作，将招聘的教师分配给乡镇学区，而乡镇学区往往会优先考虑乡镇学校，导致有22.8%的村小校长认为近三年学校新进的教师不是学校所急需的。村小校长人事管理的无权作为，使学校领导和教师各行其是、各自为政，难以结成共同体，而村小校长则成了名副其实的“管家婆”。

　　2.财权不完整

　　村小校长财权不完整、不充分的主要原因有二：一方面，村小一般规模小、数量多，且分布分散，很多地方为了方便教育教学经费的管理，或者是“担心经费使用不规范”，不给村小放权；另一方面，财权是核心权力，乡镇学区认为控制财权是能够控制村小的最有效手段，所以将村小的财权压缩收紧。认为村小校长的财权“不充分”和“几乎没有”的校长分别占50.9%和19.1%，50.6%的村小没有独立的银行账户。

　　在经费使用方面，96.6%的村小要先将超过1000元的支出预算上报乡镇学区，而拨付往往需要经由乡镇学区审核后才能下拨，经费的具体使用情况，要上报乡镇学区审核。如此烦琐的程序，导致村小的一些急需经费支出和灵活使用经费的项目被迫流产。而且，村小校长对于学校经费没有完整的使用权，学校列支的项目和数量也受到严格的控制。有村小校长坦言：“政府用于学校基建和仪器购置的财政拨款，具体用在哪儿、用多少，全由上级部门和乡镇学区说了算，我们根本插不上话。”

　　3.办学自主权不足

　　认为村小校长的办学自主权“不充分”和“几乎没有”的校长分别占56.9%和18.0%。具体来看，关于村小的发展规划及其实施，39.4%的村小校长认为“完全由上级教育主管部门说了算”，不足12%的校长认为“学校说了算”。就学校招生规模和数量，43.6%的村小校长认为“完全由上级教育主管部门说了算”，不足22%的村小校长认为“学校说了算”。校长个人的办学思想和理念在学校的落地，仅有16.0%的村小校长认为“完全可以自己做主”。可见，村小的发展规划、招生规模等事项，大多由县、乡镇教育主管部门和乡镇学区决定。如此，村小校长其实仅仅是村小的被动管理者，而非主动办学者。

　　教育主管部门和乡镇学区对村小事务的大包大揽，使村小校长的办学自主权不充分。久而久之，一方面导致村小校长出现了对村小发展的“群体无意识”，极大地影响了校长的办学积极性和理想抱负的实现；另一方面导致村小办学缺乏个性和特色，千校一面，活力不强，发展后劲不足。

　　（二）责任与权力不对等

　　同是校长，村小校长实际上担负着诸多相对于城市学校校长、大规模学校校长之额外的工作和责任。对内，不少村小校长不仅需要面对学校教师少、流失严重的问题，还要面对占比较大、缺失家庭教育的学生以及受教育水平偏低、教育观念落后的学生家长，更要想方设法地做好“控辍保学”工作。对外，村小校长要奔波周旋于村委、县乡级政府部门和教育行政部门来解决学校的活动经费、基建和历史欠账等问题。调查中，96.9%的校长认为“责任过多”，98.8%的校长认为“责任大于、多于权力”，由此导致的责权不对等也是其责权失衡的一个重要表现。在此仅以学生安全责任为例。

　　当前，村小有大量留守儿童，多数村小有大量的寄宿学生，这使村小校长必然要担负大量繁重的学生安全责任，“学生安全、不出事”成为部分村小校长的最大期望。调查中83.6%的校长认为，现实中学校的工作“学生安全第一”，而教育教学和教师发展自然居于次要位置。有许多村小的学生校外实践活动被取消，94.5%的校长认为最主要的原因是“学校担心学生出现安全问题”。此外，35.0%的村小校长认为学生在放学后校外发生的饮食安全、人身安全、交通安全等问题，事实上学校“承担责任”。目前，学生安全已然成为悬置在村小校长头上的一把“利剑”，这导致“不求有功，但求无过”成为一些村小校长的为“官”之道。村小校长承担了本不应承担的责任，一方面加大了校长的管理压力，另一方面也使校长不能很好地尽职权内的责任。

　　（三）行政责任多于专业权力

　　一般而言，校长的行政责任主要包括负责学校内部的行政事务和教育主管部门交办的其他行政事务的责任，旨在保证学校的整体运行以及学校发展目标的实现。而校长的专业权力主要体现为对学校课程和教学的领导权、引领带动教师专业发展的权利。理想中的专家型、教育家型校长，除了要担负必要的行政责任以外，更重要的是行使、表达相应的专业权力。

　　但从现实情况来看，89.4%的村小校长认为“村小校长的行政责任多于专业权力（包括引领学校教学、促进教师发展等方面）”。经常感到学校内部的行政事务“过多”和“较多”的村小校长分别占60.9%和34.8%。认为学校内部的行政事务对教育教学“有很大的负面影响”和“有一定的负面影响”的村小校长分别为38.7%和59.4%。村小校长整日忙于处理学校内部的行政事务，且事无巨细，难以分出轻重缓急，对于其具有的专业权力的行使和表达往往无暇顾及、力不从心，自然就出现了“事务型”“会议式”的校长。

　　除此之外，承办和应付教育主管部门和其他部门交办的其他行政事务的行政责任，干扰了村小校长专业权力的行使，也干扰了村小正常的教育教学活动。认为村小校长及其村小承办和应付教育主管部门的行政事务“过多”和“较多”的校长分别为58.9%和38.8%，认为这些行政事务对村小教育教学、学校发展“较少有利”和“很少有利”的校长分别为48.4%和26.4%；认为校长及其村小承办和应付非教育主管部门的行政事务“过多”和“较多”的校长分别为68.9%和28.3%，认为这些行政事务对村小教育教学、学校发展“较少有利”和“很少有利”的校长分别为44.4%和43.8%。

　　上述行政事务主要包括三大方面。一是上级部门对村小的督导、检查活动频繁，名目繁多，且大多数活动需要村小提前准备各种材料，而且在检查活动的过程中，村小校长要迎来送往，全程陪同。二是村小校长要经常离开学校，去参加上级部门召开的会议，当面汇报情况，有时候还会被硬性要求参加与教育毫无关联的部门的工作会议。上一学年离开学校、去参加上级部门组织的会议15次以上的村小校长占到41.4%，有的会议甚至需要村小校长在往返路途上花一整天的时间。三是上级部门下发的文件多，且多数是与村小教育教学和学校发展无关的文件，但都要求校长执行落实。上一学年，30.5%的村小收到各个上级部门下发的文件超过200份，认为这些文件与村小教育教学和学校发展“较少有关”和“很少有关”的校长占比分别为44.6%和16.5%。这些情况使村小校长疲于应付，难以静下心来关注学校的教育教学工作以及自身专业素质和水平的提高。

　　多重的“责任人”身份，使村小校长承担了过多本不应承担的行政责任，在这种情况下，校长很难真正扮演好学校管理者和教育者的角色，运用好应有的专业权力。2019年10月，“湖南湘西教师李田田”事件同样反映出村小校长的相关行政责任过度干扰其专业权力的问题，也干扰了村小正常的教育教学，同时也折射出村小在整个教育管理体制中的边缘地位，以及教师和校长的弱势地位。