原标题：杨钋：公立校是否不可穿透性？

　　11月15日，在以“碰撞·演变”为主题的GET2018教育科技大会“多维视角下;教育政策的多方理解”分论坛上，北京大学教育学院副教授杨钋发表了题为《教育信息化治理与财政支持》的主题演讲。

　　杨钋就教育信息化逻辑、教育财政逻辑和两者的关系三点发表主题演讲。杨钋认为，之所以公立校很难进，是因为教育信息化存在四大痛点，投资合法性不足、虽为基础教育的重点，但投资不足、地方激励不足、投资不稳定。

　　以下是演讲内容实录：

　　公立校是否不可穿透性

　　昨天我跟展会企业聊了很多，我发现大家最关心的问题是，你研究教育信息化的财政问题，能不能告诉我怎么进公立校。之前我在美国学习使用过好的教育产品，但他们来到中国推广的时候，却发现公立学校是几乎不可穿透的。核心问题是我的产品这么好，为什么公立校不用?

　　如果用一般的经济学理论来讨论，我们会发现会存在所谓产业升级的问题。产业升级是从劳动密集型向技术密集型或者是资本密集型转移。这也是所有行业都在关注的问题。

　　那么，教育行业是不是也会存在产业升级的情况呢?其实，我们已经看到了很多证据。比如说，昨天听到了很多教育企业为民办教育机构，尤其民办培训机构提供技术升级和技术支持。比如，好未来的双师模式，校宝在线等。这些机构都在经历用技术替代人力的过程。基于这样的趋势，以后是不是很有可能用技术替代人力，使得资本和技术完全转化教育行业的性质。

　　这似乎还没有发生在公立校学校体系中，这就是我们关心的问题，公立学校是不是不可穿透性呢?。以往从技术角度来谈，但今天我们要讨论的恰好不是技术层面，而是从制度，或者组织特性的角度来看待这个问题。政府对于公立校的看法，实际上和市场对于教育机构的期待是完全不同的。

　　政府在基础教育领域的管理目标可能和市场的普遍看法是完全不同的。市场可能认为公立学校作为一个教育机构可能要追求组织效率。但公立学校追求的并不是利润最大化，而是要追求声誉或者影响力的最大化。这种强况下，政府在规制整个基础教育阶段中实际上非常关心均衡问题。这个均衡问题也不是传统上低水平的均衡，而是高水平的均衡。在追求所谓高水平的均衡过程中，信息化和教育财政恰好是我们过去三年以来研究中间发现这两个是最重要的两个工具。

　　所以，从这个意义上来讲，教育信息化和教育财政也并不是独立的政策领域，它们可以说是政府在实现高水平均衡化的目标中间最重要的两个政策工具。今天我们讨论的恰好也是教育企业、资本机构等从业人员非常关心的问题，怎么帮助教育企业去提升公立学校教育的服务质量，提高他们的覆盖范围，甚至服务于政府的均衡化的目标。

　　那么，我们就会想，教育企业想对公立学校体系嵌入时，最核心的条件是什么?如果想得到公共财政的支持、想和政府机构合作，不论是以政府购买服务的形式，还是其他的形式合作，我们需要了解哪些基本情况。

　　教育信息化需与课程发展相结合

　　以下，我将通过四部分来回答这个问题，教育信息化的逻辑、教育财政的逻辑、教育信息化治理与财政支持、教育财政3.0时代的信息化财政问题。

　　首先，什么是教育信息化?基本上可以把它看成两个东西。第一，内容;第二，工具。内容上，大家可能认为信息化人才应该具备的人才素养。工具方面，以信息化的手段，或者用教育技术的手段改变教育。根据十八大的讨论，我们会发现前面两者看法可能都偏向以质量提升为导向。实际上，十八大基本看法是信息化是实现教育均衡化的重要手段，也就是教育公平，教育信息化。

　　这里面存在老生常谈的问题，教育信息化的合法性。这个合法性很大程度上取决于政府部门，这个产品或者这个服务本身对于提升教育质量也好，均衡也好，它的目标有没有贡献。

　　现在有新的看法是，教育信息化不应该作为独立的由政府供给的服务产品，而是应该作为课程发展的一部分。这个看法主要集中在上海的经验。上海市教育信息化2.0落地的方案表达出一个信号，信息化不应该作为独立的政策领域，应该与课程发展相结合，支持课程发展，成为课程发展的有机组成部分。

　　这里面实际上更偏向我们讲的第一个观点，教育信息化应该为各级各类的教育提供搭建学习环境和提供支持性物料。以往我们对于公共学校提供的服务主要以课程为中心的服务并没有比较完整的看法。基于我们现在的讨论，课程并不简简单单的是教科书，它应该包括学习者、学习目标、学习过程和方法、学习环境和物料，以及学习评价整个过程。

　　在公立校内部体系中，公立学校提供的服务是以课程为中心，解构为各种不同的结构。这并不是上海，或者是中国发达地区所独有的看法。据我们目前的研究，新加坡也提出说，信息化不知是技术手段，应该是以教法引导教与学，以恰当和审慎的技术使用来支持教与学 。

　　信息化服务由哪级政府提供

　　信息化是政府用于提升升基础教育高水平均衡的工具，另一个工具是教育财政。教育财政有三个核心要素，For what?By whom?How to?

　　从教育财政的理论讨论，大家可能比较关心用什么方式俩提供?传统上两种方式：第一，供给端财政。第二，需求端财政。供给端财政方面比较简单，我们支持学校，给教育机构提供经费，为教育机构或者教育机构内部的教育活动。如果是需求方，很显然我们应该要关心学习者，我们要投资于学习者，投资于学习者的学习活动。当然，在目前公共财政情况下，我们会有两种看法，直接向教育机构提供经费，和提供学习贷款、减免学费等支持性手段。目前，我们基本采取第一种看法。

　　再者，供给的机制。传统上，大家可能更关心是市场提供，还是家庭来提供，还是政府提供，这就是我们传统上讲的教育均衡共担的问题。在信息化领域更值得关注的问题是由哪一级政府来提供。目前，信息化领域中的信息化治理环节，至少有四个层级政府密切参与整个供给过程，中央政府、省级政府、地市级政府、区县政府。这是个垂直的结构，有优势，也有不足。

　　分配方式方面，传统上来讲，政府使用财政工具，包括给予教育机构经常性经费，或者提供专项经费，或者在不同层级政府之间使用转移支付的方式，尤其是一般性专项转移支付的方式来支持高层级政府，支持低层次政府特定的教育活动。

　　公立学校为什么不向我们开放?

　　我们现在来谈四个比较简单的观点，将会很大程度上解释为什么现在进公立学校这么难，公立学校为什么不向我们开放?

　　第一，信息化不属于特定教育机构或教育对象，投资合法性不足。当前教育信息化的投资基本上都是学校，例如，作为公立学校办学条件标准化建设的一部分、作为创新性课程的学习环境搭建的一部分，或是作为学校常规教学和测评的一部分，例如口语教学和考试

　　第二，信息化虽然是基础教育均衡化的重点，但投资不足。比如说，大量的专项，或者专向性的和带有专项性质的一般性的转移支付，他关心的重点是义务教育的办学条件的均衡化，信息化指标还不是主导指标。当然，现在有些指标，例如，学生和计算机的比例已经进入了均衡化的考虑，但还不是均衡化的主导指标。

　　第三，地方激励不足。信息化涉及到规模经济的问题，但教育信息化的基础设施属于资本密集型和技术密集型公共产品，具有规模效益。如果考虑这个维度，实际上比较适宜由更高层级的政府提供，而不是由更低层级的政府提供，因为要考虑到规模效益。但是，目前这种尤其是越低层级的政府会感到激励明显不足，需要我搭建这样的环境，但我又没有这样的能力，又没有经费。所以，地方财政的能力差异使得这种差距变得非常大。

　　第四，信息化投入涉及部门多，难以协调，投资不稳定。如果依赖学校办学条件来改善经费，或者依赖于它创新性课程建设经费，一定程度上这可能不是一个稳定的财政来源。

　　信息化治理并没有全国性的治理结构

　　正如我刚才所言，信息化和财政支持都是为了达到高水平均衡的手段。大家可以想象一个横轴和纵轴。纵向安排是在各层级政府中教育信息化相关事宜的事权的安排，横向安排是在同一层级政府中，教育信息化相关事宜在各个部门中的安排。

　　教育信息化治理的挑战是什么呢?信息化实际上是符合我们在政治学中间经常讨论的叫第二类多层级治理，就是我们应该以这个事情为目标，以特定的事项确定它的管辖范围，不一定要采取严格的课程制。事实上，我们会发现信息化事权相对比较分散，与信息化要求的这种比较扁平化的互联网式的治理结构存在比较大的差异。同时在课程制的体系之间，各个部门之间比较缺乏整合。信息化很难去渗透那些更强势的部门。比如说“三研两训”，“三研”是指德育、教育和科研。“两训”是指师训和教育培训。

　　最后我想谈谈教育信息化治理对于财政的影响。首先，我们会发现不同区域的治理结构在很大程度上一定有各级政府初期的责任。所以，我们会发现似乎并没有一个全国性的，一般性的治理结构。所以各个省内的财政支持，不同政府层级的责任也有很大差别。第二，教育的治理结构决定了同级政府不同部门在资源整合中的话语权和责任。最典型的例子是上海和浙江。浙江教育信息化完全是高度整合，教育信息中心整合了原来的电教馆、基建部门、装备部门和部分教研部门的功能，所以是一个非常强势的治理结构。但是，上海完全不同，上海从1998年开始第一次课改。第二次课改时，教研部门控制了整个课程改革的方向，所以各教研部门要求，以课程改革要求来提出整个信息化环境搭建的要求。此外信息化治理结构还决定它投入的规模和投向，这个不言而喻，到底是省政府和地市级政府的工作，还是区县级政府来主导，它很显现会影响投入的规模和投向。最后，评价标准的问题。较为发达的地区不仅是投入的规模大，投向范围多元化，而且标准非常的规范。比如说，海淀区2013年以来建立了智慧教育办公室以后，主要的工作是出台一系列的关于信息化投入的标准化规范。